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5 mars 2021

Protection sociale complémentaire - vers une prise en charge par notre employeur ?

Une ordonnance relative à la protection sociale complémentaire (PSC) a été soumise pour avis au conseil commun de la Fonction publique (CCFP) du 18 janvier 2021. Cette ordonnance est le point de départ pour la mise en œuvre de la participation de l’employeur à la PSC pour les agent-es de la Fonction publique comme elle existe déjà dans le secteur privé (Accord national interprofessionnel de 2013 mis en œuvre au 1er janvier 2016). La participation financière de l’employeur à la complémentaire santé des agent-es sera alignée sur celle du privé soit 50% sur un panier des soins minimum.
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I. L’existant : plusieurs dispositifs

Dans la Fonction publique d’Etat, le référencement répond à un cahier des charges et à un appel d’offre. Les mutuelles et assureurs ainsi référencés peuvent percevoir une subvention des ministères. Il s’agit de contrats individuels, où l’adhésion des agent·es est facultative et dans lesquels les couvertures en santé et en prévoyance sont obligatoirement couplées.

Le bilan de la seconde phase de référencement, qui a eu lieu il y a un an, est globalement négatif :

- Le dialogue social sur la complémentaire n’a quasiment pas eu lieu alors qu’il est prévu par la loi à part dans quelques ministères où les négociations ont permis d’obtenir une protection complémentaire de bon niveau qui plus est, ouverte aux retraité·es (voir communiqué du SNE-FSU (syndicat national de l’environnement) mais aussi du SNUITAM).
- Les couvertures proposées dans de nombreux cahiers des charges sont en recul par rapport au 1er référencement.
- La participation des ministères est très inégale, en baisse et extrêmement éloignée de la participation légale maximale. Ainsi, le MEN versait moins de 3 euros par an par adhérent·e alors que le ministère des Affaires étrangères versait jusqu’à 121 euros au 1er référencement (source inspections générales).
- Selon un rapport des inspections générales des Finances (IGF), de l’Administration (IGA) et des Affaires sociales (IGAS), le deuxième référencement est marqué par une plus nette ouverture aux opérateurs privés qui a fragilisé les mutuelles historiques (moins souvent référencées et/ou mises en difficulté par les nouveaux entrants qui tentent de capter les publics les moins à risques).

II. Le projet gouvernemental pour la PSC

La loi de transformation de la Fonction publique du 6 août 2019 a habilité le gouvernement à légiférer par ordonnance pour «  redéfinir la participation des employeurs (publics) […] au financement des garanties de protection sociale complémentaire de leurs personnels ainsi que les conditions d’adhésion ou de souscription de ces derniers, pour favoriser leur couverture sociale complémentaire ». Cette habilitation prenait initialement fin en octobre, mais l’échéance a été repoussée et l’ordonnance doit être publiée et déposée au Parlement le 7 mars au plus tard (avec au préalable la consultation du CCFP et du Conseil d’État). Le dépôt au Parlement donnera à l’ordonnance une valeur réglementaire. Il faudra une ratification pour qu’elle ait valeur législative.

Les premières pistes du projet d’ordonnance ont été connues seulement fin novembre et précisées dans un groupe de travail le 14 décembre (aucun document écrit n’a été donné aux organisations syndicales). Le projet soumis à consultation du CCFP a fait l’objet de très nombreuses demandes de modifications par les organisations syndicales lors de deux groupes de travail en janvier. Près de 100 amendements ont été déposés pour une ordonnance comprenant seulement 4 articles. Cette profusion d’amendements révèle les enjeux de ce texte, les désaccords persistants et les difficultés d’un dialogue social mené dans la précipitation.

L’ordonnance donne donc un nouveau cadre pour la protection sociale complémentaire des agentes et agents publics, cadre qui va devoir être précisé sur de nombreux points par décrets et négociations collectives ultérieures. Une feuille de route encore en discussion en détermine le contenu et le calendrier.

III. L’ordonnance

Article 1 Il crée l’obligation de participation de l’employeur au financement des garanties de PSC en matière de santé (maladie, maternité ou accidents) auxquelles les agent·es souscrivent à hauteur de 50% au minimum. La participation de l’employeur aux garanties de prévoyance (incapacité de travail, invalidité, inaptitude ou décès) est facultative. Ce financement est dû pour des contrats collectifs ou individuels sélectionnés au terme d’une procédure de mise en concurrence. En cas d’accord majoritaire, le niveau de participation de l’employeur pourra être plus important par la conclusion de contrat prenant tout ou partie des garanties en santé et prévoyance. Dans ce cas, l’accord pourra aussi prévoir la souscription obligatoire des agent··es. Sont renvoyés à des décrets en Conseil d’État :
- Les modalités d’application de l’ensemble de l’article 1er ;
- Les mécanismes de solidarités, notamment à l’égard des retraité·es, des familles et des ancien·nes agent·es non retraité·es ;
- Les possibilités de dispense.

Article 2 Il fixe les modalités de PSC pour les agent·es de la Fonction publique territoriale.

Article 3 Il traite de la participation financière pour la PSC des militaires. Cela ne relève pas du CCFP.

Article 4 Il précise le calendrier de mise en œuvre :
- Avec pleine application en 2026, et au plus tôt dès 2022 ;
- Lorsque les dispositifs (référencements, labellisations…) actuellement en vigueur seront arrivés à échéance.

IV. Les enjeux

100% sécu et place des mutuelles

Pour la FSU, il est nécessaire de défendre le principe fondamental de la Sécurité sociale qui consiste à « cotiser selon ses moyens et à recevoir selon ses besoins » et de créer une assurance maladie obligatoire qui rembourserait 100% des soins médicaux prescrits à toutes et tous.

La généralisation de la PSC risque :
- D’accroître la possibilité de désengagement de la Sécurité sociale, en basculant certaines prises en charge sur les mutuelles et autres opérateurs, avec répercussion par la suite sur le montant des cotisations de leurs adhérent·es.
- De fragiliser encore plus les mutuelles face à la concurrence d’opérateurs privés (ex. : assurances, banques). D’une part les mutuelles sont moins solides financièrement et ne pourront pas soutenir pendant plusieurs années une baisse des montants des contrats. D’autre part l’équilibre financier des mutuelles est permis par la diversité des adhérent·es (des jeunes et des plus âgé·es), équilibre qui serait remis en cause si les actifs et actives sont pris·es en charge par des contrats d’opérateurs privés.
- D’abaisser le niveau de protection : établir une participation obligatoire ne garantit pas un haut niveau de protection pour les agent·es. Les employeurs pourraient être tentés de faire le choix de panier de soins « au rabais » pour limiter les coûts. Pour les agent·es, un tel choix, reviendrait à les contraindre à choisir entre ne pas recourir aux soins ou cotiser à une sur-mutuelle.

Solidarité et notamment intergénérationnelle Il s’agit de permettre à celles et ceux qui sont en activité de bénéficier d’un financement de la PSC par l’employeur. Cela revient à exclure celles et ceux qui sont privé·es d’activité, les étudiant·es, les retraité·es. Pour les retraité·es et autres catégories, d’autres dispositifs de prise en charge financière de leur complémentaire pourraient être envisagés comme le crédit d’impôt. De plus il a été constaté que les contrats individuels de complémentaires sont en moyenne plus chers et moins couvrants que les contrats collectifs, parce que ces derniers bénéficient de la participation des employeurs et couvrent une population moins à risques (puisqu’elle est en emploi et en moyenne plus jeune que l’ensemble des assuré·es). Le texte de l’ordonnance prévoit seulement une transition pour les retraité·es (baisse progressive de la prise en charge employeur sur deux ans).

Perte d’autonomie La perte d’autonomie est l’état durable de la personne entraînant des incapacités pour réaliser les actes de la vie quotidienne. Elle peut arriver à tout âge. Pour la FSU, elle doit être traitée de manière globale, relever d’un financement pérenne qui ne soit pas tributaire du budget de l’État ni des ressources des familles. C’est un aléa de la vie au même titre que l’invalidité, la maternité… et de ce fait, elle participe d’un financement solidaire. C’est pourquoi, elle doit être financée à 100% par la sécurité sociale, dans la branche maladie, et pas par la création d’une 5ème branche de la sécu.

Non obligatoire Pour la FSU, il est indispensable que les agent·es puissent conserver le choix de leur mutuelle même en cas d’accord majoritaire, le choix d’un contrat collectif ou individuel.

Pour l’ensemble des agent·es La FSU sera vigilante à ce qu’aucun-e agent-e de la Fonction publique ne soit exclu-e.

Couplage Santé et prévoyance Pour la FSU, la PSC doit obligatoirement prendre en compte le panier santé mais aussi le panier prévoyance car les conditions de travail, et donc l’employeur, peuvent être à l’origine de maladie, d’incapacité de travail, de décès…

V. Le vote de la FSU

La FSU ne s’est pas opposée à ce texte, mais s’est abstenue, car elle ne peut se résoudre à une situation où la charge des dépenses en assurance complémentaire santé et prévoyance est de plus en plus lourde et repose sur la seule contribution des agent·es. En période de gel des rémunérations la prise en charge d’une part non négligeable de la complémentaire santé n’est pas à négliger pour les agent·es, notamment pour celles et ceux de catégories C et les débuts de carrière. Le 100% sécu est un objectif à long terme qui nécessitera une volonté de changement importante mais la prise en charge par l’employeur ne sera pas un frein à une telle évolution. Il reste encore beaucoup d’incertitudes et de risques car les sujets les plus sensibles et les plus importants sont reportés à plus tard. Il en est ainsi des principes et mécanismes de solidarité entre bénéficiaires, notamment entre actifs, actives et retraité·es, de la couverture de l’ensemble des agent·es de la Fonction publique, des objectifs de la négociation collective et des accords majoritaires. Mais aussi des risques à ce que les employeurs publics imposent des contrats collectifs à leurs agent·es, au détriment des solidarités et du niveau de couverture. La ministre a affirmé que la protection sociale complémentaire bénéficierait d’un financement autonome, abondé sans ponctionner les autres budgets, mais il faudra attendre la loi de finance 2022 pour apprécier cet engagement.

Pour rappel : Les mandats de la FSU (Clermont Ferrand, 2019) Glissement de l’AMO vers l’AMC
La FSU a dénoncé la loi de juin 2013 qui a généralisé les contrats collectifs obligatoires d’assurance complémentaire pour les salarié·es du privé. Mis en œuvre en 2016, on en voit aujourd’hui les effets en termes d’inégalités de couverture et d’exclusion (privé·es d’emplois, inactif-ves, retraité·es), mais aussi de progression des assureurs à but lucratif sur le champ de la santé. Cette réglementation accentue le glissement des remboursements de l’AMO vers l’AMC que la FSU continue de dénoncer. A ce titre, la FSU n’acceptera pas une transposition au public d’un dispositif de contrat obligatoire choisi et imposé par l’employeur. La FSU rappelle et défend le principe fondamental de la Sécurité sociale qui consiste à "cotiser selon ses moyens et à recevoir selon ses besoins ». Elle affirme, dans le prolongement de ses mandats de Poitiers et du Mans, la nécessité de créer les conditions d’une assurance maladie obligatoire qui rembourse 100% des soins médicaux prescrits. Un débat doit s’engager dès aujourd’hui dans la FSU et avec nos partenaires sur les modalités de sa mise en œuvre, sur les étapes intermédiaires et sur la place et le rôle des complémentaires santé à but non lucratif. Des pistes sont à explorer : politique de prévention, intégration des personnels des mutuelles dans la Sécurité sociale, développement des centres de santé, suppression des complémentaires à but lucratif...On peut aussi s’inspirer du statut local de l’Alsace Moselle en l’étendant à tous les assuré.es, notamment les fonctionnaires. Il y a urgence aujourd’hui, c’est pourquoi c’est dès maintenant qu’il faut enclencher le processus. Mais la charge des dépenses en assurance complémentaire santé et prévoyance ne peut reposer sur la seule contribution des salarié·es. C’est pourquoi la FSU demande à titre transitoire que soit renforcée la participation des employeurs publics à la complémentaire santé et prévoyance, librement choisie par leurs agent.es. Pour les personnels de la fonction publique territoriale et des établissements publics, cette participation des employeurs doit être obligatoire. Le gouvernement tente d’aller plus loin dans la marchandisation de la complémentaire santé en permettant la résiliation infra-annuelle, ce qui ne peut que fragiliser les mutuelles. Il s’agit d’une nouvelle attaque contre les mutuelles qui se sont par ailleurs engagées, pour faire face à la concurrence des assurances privées et de banque-assurance, dans des processus de rapprochement contre-nature avec des assureurs privés. La FSU dénonce ces rapprochements. Elle dénonce tout autant la différenciation des offres qui favorise les logiques consuméristes et celle des taux de cotisations selon le statut et l’âge qui va à l’encontre des valeurs mutualistes. Le monde mutualiste doit, à l’inverse de ces évolutions, défendre et reconquérir les principes solidaires. Mais seule l’assurance maladie obligatoire garantit de fait une couverture totalement solidaire car mutualisée sur toute la population.

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